本文系彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics，PIIE）高级研究员Chad P. Bown于2019年12月19日发表在PIIE官网评论文章“Phase One China Deal: Steep Tariffs Are the New Normal”的翻译稿。本文所涉内容及观点均属于原作者，本编译秉持客观中立的原则进行翻译，以供学术交流之用。原文链接：
https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/phase-one-china-deal-steep-tariffs-are-new-normal
译者：李昕，清华大学国家金融研究院国际金融与经济研究中心(CIFER)研究员、北京师范大学统计学院教授
如有侵犯到您的权利，请及时联系我们，谢谢。
内容提要
虽然2020年1月15日中美两国签订第一阶段经贸协议暂时中止了近两年双方相互加征关税所导致的前所未有的经贸紧张局面。然而，两国关税并未实质取消。协议签订后，仍有64.5%的美国自中国进口商品及56.7%的中国自美国进口商品面临额外关税影响。美对华进口平均关税税率虽然较第一阶段协议签订前的21%下降至协议签订后的19.3%，但依然显著高于贸易战前3%的平均水平。中国对美进口关税平均税率也从贸易战前的8%显著升至贸易战期间的21.1%，第一阶段协议签订后略微降至20.9%的对等水平。第一阶段协议并非两国恢复贸易战前友好经贸关系的良图，中美或在相当时间锁定高关税的新常态。同时，特朗普也在尝试寻找一种对抗和使用关税的新方法，以解决对华贸易问题。
在美国特朗普总统开出与中国贸易战中的第一枪至今已近两年，贸易摩擦俨然已成为中美经贸关系的新常态。虽然，特朗普新一轮针对中国出口至美国价值3000亿美元商品的增税并未生效，美国现有的一些关税也正在削减，同时，中国正在加紧采购农产品、能源和其他商品。但总体而言，两国依然保持对数千亿美元的商品征收高关税，且两国仍未找到恢复贸易战前友好经贸关系的良径。
美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）在12月13日宣布与中国达成了“第一阶段”协议时，缺少许多细节。美国贸易代表办公室发布了情况说明书，但保留了长达86页的协议文本并未公布。它显然仍在翻译中，并经过合法的“润色”，以确保文本内容平衡及两种语言表述的一致性。
莱特希泽表示，他和他的谈判对手，中国国务院副总理刘鹤计划在2020年1月的第一周签署该协议并将其公开。该交易有望在一个月后生效。莱特希泽表示，第一阶段协议的一个重要含义是，美国对从中国进口的商品征收关税是新常态。即使该协议生效，特朗普的关税仍将覆盖美国从中国进口的全部产品的近三分之二。美国从中国进口商品的平均关税依然维持在19.3％的高位，而贸易战之前是3.0％。
（一）特朗普对来自中国进口商品征税之举前所未有
我（Chad P. Bown）认为特朗普对从中国进口商品征收高额关税是未来一定时期中美经贸关系的新常态，这一判断基于特朗普政府在12月13日宣布的三项行动。首先，美国对原定于12月15日征收15％的1620亿美元美国进口商品的关税将不会生效。这些关税将打击美国进口的玩具，消费类电子产品和其他商品，并预期对美国消费者产生较大影响。其次，特朗普将把他于2019年9月1日对超过1000亿美元的进口商品征收的15％的关税减至7.5％。降税的确切时机尚待确定。但是，如果交易在1月初签署，则减少的费用预计将在30天后合法生效。[1]第三，特朗普在9月1日之前对2500亿美元的进口商品征收的25％关税没有任何变化。美国在2018年7月，8月和9月征收的关税（主要是对进口零部件的关税）保持不变。即使第一阶段协议生效，特朗普也会将美国从中国进口的平均关税从2018年1月的3.0％提高到19.3％（图1）。这笔交易意味着美国平均关税将仅从中美第一阶段协议签订前的21.0％降低1.7个百分点。
图1 第一阶段协议仅略微降低了美国对中国进口商品的平均关税
资料来源：转引自Chad P. Bown（2019），PIIE
取得进一步进展的前景严峻。白宫表示短期没有计划进一步降低对中国的关税计划。因此，进入2020年选举年，特朗普的“特别关税”将继续涵盖美国从中国进口的几乎三分之二的商品（图2）。
图2 第一阶段协议使我们的关税涵盖了几乎所有美国从中国进口的三分之二
注释：图中数值表示美国加征的关税涵盖了美国从中国进口的商品的百分比
资料来源：转引自Chad P. Bown（2019），PIIE
中美贸易战大致经历了四个阶段。[2]对于美国关税，重要的是要同时考虑在每个阶段关税增长的幅度（图1）和关税覆盖的进口份额（图2）。
尽管特朗普对太阳能电池板，洗衣机，钢铁和铝征收新关税具有争议，但2018年前六个月的平均关税以及对来自中国进口商品的覆盖率仅适度增加。[3]然而，特朗普的关税行动结果导致平均关税和贸易覆盖率在2018年夏季急剧增加。例如，美国关税从直接瞄准自7月初开始的仅0.8％的中国进口商品增加到2018年9月下旬的44.7％。[4]特朗普政府加征的这些关税分别是根据1974年贸易法第301条进行的不公平贸易调查后获得授权。
漫长的第三阶段主要是休战期。经过将近一年的时间——2018年9月25日至2019年8月31日，关税的贸易覆盖面几乎没有变化。尽管特朗普在谈判破裂后确实在2019年6月大幅提高了关税（再次参见图1），但对2000亿美元从中国进口商品的关税从10％上调至25％并未扩大到任何新产品。在2019年9月1日，特朗普征收了15％的新关税，涵盖了从中国进口的另外20％的关税。[5]至此，美国对中国进口的平均关税达到21％。即使预计在2020年初实施的第一阶段协议会稍微降低关税税率，但并未减少受特朗普关税影响的进口份额。因此，美国从中国进口的商品仍有64.5％仍将被关税覆盖。
301条款针对从中国进口的商品征收的关税主要是中间投入品（图3）。因此，自中国进口的90％以上的零部件将继续受到打击。中间投入品的关税使美国公司与中国的供应链整合的成本更高。对于中间品征税，使得美国和中国经济脱钩持续承压。
第一阶段经贸协议签订后，特朗普的额外关税还将继续涵盖从中国进口的大部分运输设备，燃料及其他制成品。然而，从中国进口的诸如玩具和运动器材之类的消费产品所面临的额外关税覆盖面则要少得多。具体而言，从中国进口的9％的商品将面临25％的额外关税，有78％的商品的进口将面临7.5％的关税，而只有13％的商品的进口没有美国惩罚性关税（图3）。
图3 美国对中国的剩余关税主要针对中间投入
注释：根据第一阶段协议，美国从中国进口的商品的百分比仍受301条关税覆盖。
资料来源：转引自Chad P. Bown（2019），PIIE
（二）中国对美国进口商品的关税发生了什么变化
近期，中国宣布修改其关税计划。首先，它将不会征收原先表示将与特朗普原定于12月15日征收的关税一起生效的关税。北京还宣布将继续暂停对美国制造的汽车和汽车零部件征收的报复性关税，这些关税原定于12月15日恢复原状。[6]12月19日，北京宣布将从12月26日开始的为期一年的报复性关税中免除少数化学产品，包括6.6亿美元的美国出口。这将使中国对美国出口的平均关税从目前水平略微降低至20.9％占21.1％。
12月的公告暗示中国的适用关税也将维持在较高水平。特朗普关税的报复意味着中国将其对美国出口的平均关税提高到20.9％，而贸易战之前为8.0％（再次参见图1）。
总体而言，56.7％的中国从美国进口商品仍将受到报复性关税影响（图4）。中国的报复性关税的贸易覆盖率大幅度升级的时机恰逢与贸易战期间特朗普政府采取的许多基本拐点相同。
图4 美国对华出口的一半以上仍将受到报复性关税
注释：相对关税覆盖了中国从美国进口的商品的百分比
资料来源：转引自Chad P. Bown（2019），PIIE
报复性关税在2018年开始缓慢实施。北京于2018年3月对特朗普的钢铁和铝关税实施了第一批有限反应。在2018年7月至9月之间，中国的报复性关税覆盖率从占美国对华出口的1.9％增至65.5％。[7] 2018年12月，特朗普总统与习近平在布宜诺斯艾利斯之间的最初停火协议避免了对抗升级，部分原因是中国暂停了对美国汽车和零件的报复性关税。即使中国通过在2019年6月和之后在2019年9月再次提高关税税率（再次见图1），2019年，中国对来自美国的商品征收报复性关税的贸易覆盖率保持稳定，占其从美国进口商品的56.3％至58.3％。
（三）矛盾之处：中国对中美第一阶段经贸协议中承诺的中国自美购买的商品加征关税？
本人（Chad P.Bown）认为中国可能还会宣布进一步降低关税。令人惊讶的是，美国贸易代表办公室的情况说明书概述了该交易，却很少提及中国的关税或其他贸易政策。中国的非互惠关税是贸易战之前特朗普政府的一项投诉，北京在2018年和2019年的报复经常使特朗普总统大为恼火。
相反，美国贸易代表办公室的公告重点是购买，设定了中国可能难以实现的雄心勃勃的目标。 声明指出，中国承诺在未来两年内进口各种美国商品和服务，其总额比中国2017年对这些商品和服务的年进口水平高出不少于2000亿美元。 莱特希泽进一步澄清说：“我们将至少增长一百，可能略超过一百。2017年，我们从（中国）进口约1280亿美元。”
两年内美国对中国的出口将增加一倍。莱特希泽还预计，到2021年，中国将从美国购买的农产品增加到400亿美元至500亿美元，高于2017年的大约240亿美元。鉴于非洲猪瘟暴发导致中国国内猪群急剧减少，中国对大豆的需求减少，这一目标似乎也难以实现。
（四）第一阶段交易的后续发展
在与中国的第一阶段协议中，除了关税以外，还有很多风险，但是在发布86页的文件之前，风险参数仍然难以评估。根据美国贸易代表办公室的情况说明书和公开声明，该交易将涵盖中国在货币，知识产权，技术转让，金融服务，农业和执法方面的承诺，以及中国的购买。
除了进一步削减关税外，第一阶段交易也没有提及中国的工业补贴和国有企业。这是有问题的，但并非出乎意料，因为2019年10月11日的发布会暗示特朗普可能放弃这些目标。解决对中国补贴的担忧可能需要与迄今为止采取的方法完全不同的方法。
在特朗普敦促中国解决贸易战中引起人们关注的政策问题之前，至少有三位总统进行过尝试，而他们的努力只是勉强成功。特朗普表示，他将尝试一种新的对抗和使用关税的方法，以获取推动对华贸易进步的杠杆作用。第一阶段协议一项主要成就似乎是锁定高关税的新常态。第二阶段可能会做得更好，但这也可能取决于谁将从2021年开始在白宫工作。
文献参考
[1] 但是，这一宣布的预期效果是，美国零售商现在可能会推迟从中国购买关税清单上的主要产品服装和鞋子，直到2020年2月初关税削减生效。
[2] 图2、3和4中所示的进口覆盖率基于2017年产品级进口数据，即关税生效前最后一年的可用数据，并有望抑制贸易流量。这是造成关税覆盖的贸易美元价值与美国和中国政府公告大不相同的原因之一。需要注意的是，这些图中描述的贸易覆盖率不包括根据反倾销或反补贴税法产生的关税。
[3] 2018年2月7日，特朗普政府根据1974年贸易法第201条，对从中国进口的9.69亿美元太阳能电池板和1.24亿美元洗衣机征收关税。2018年3月23日，特朗普政府对11亿美元征收关税。根据1962年《贸易扩展法》第232条的规定，特朗普政府对进口钢铁和19亿美元的铝征税。历史学家有朝一日可能会辩论贸易战开始的确切时机，以及是否应包括美国的关税行动。将它们包括在这里的理由都是总统决定是否实施保护，而这四项中的三项（太阳能电池板，钢和铝）背后的根本隐忧是，中国补贴并未通过使用更传统的政策工具，例如反倾销或反补贴税，而被“固定”。具体参考：Bown, Chad P. 2019.
The 2018 US-China Trade Conflict After 40 Years of Special Protection. China Economic Journal 12, no. 2: 109-136.
[4] 2018年301条款具体针对2017年贸易额在7月6日为387亿美元（清单1，即340亿美元），在8月23日为91亿美元（清单2，即160亿美元），9月24日为1790亿美元（清单3，即2000亿美元）的三轮征税措施。
[5] 2019年9月1日第301条行动（清单4A，3000亿美元的一部分）的2017年贸易额为1,050亿美元。
[6] 中国最初于2018年对来自美国的汽车和零部件征收报复性关税，但于2019年1月1日暂停对它们的关税。2019年8月23日，中国宣布将在2019年12月15日终止对汽车和零部件的报复性关税，从而重新征收报复性关税。
[7] 根据中国2017年的进口数据，中国主要报复性关税行动的贸易覆盖面如下：2018年4月2日，中国针对特朗普的钢铁和铝关税对30亿美元的进口商品征收关税。北京对2018年301条款的反应是，在2017年贸易覆盖范围基础上，7月6日对338亿美元商品（清单1，即340亿美元），8月23日对142亿美元商品（清单2，即160亿美元）和9月24日对534亿美元商品（清单3，或600亿美元）加征报复性关税。2019年6月1日中方修改了529亿美元进口商品的关税水平。 同样，2019年9月1日中方再次修改了255亿美元进口商品的关税水平，但仅增加了32亿美元的新产品进口关税。 最后要注意的是，美国对中国的多轮报复也打击了一些美国出口商品，例如，对钢铁和铝关税的报复以及对301调查的关税报复。
